中國電信在美國經(jīng)營牌照事關(guān)中國骨干互聯(lián)網(wǎng)的國際帶寬和網(wǎng)絡(luò)性能，一旦失去牌照，中美互聯(lián)網(wǎng)之間連接通路可能變窄，訪問速度變慢
文 |《財經(jīng)》記者 周源
編輯 | 謝麗容
【劃重點】
1. 美國司法部指責中國電信未能完全履行2007年與司法部簽署的一份保證書條款，讓國營機構(gòu)有機會在美國“從事不利于美國的網(wǎng)絡(luò)活動”，但中國電信表示否認。
2. 中國電信美洲公司的業(yè)務(wù)收入占比不會太大，吊銷牌照對中國電信集團的營收影響幾乎可忽略不計。
3. 吊銷牌照主要影響的是固網(wǎng)業(yè)務(wù)，意味著中美之間的互聯(lián)網(wǎng)通道有可能變狹窄，中美網(wǎng)民訪問對方的網(wǎng)站都會覺得網(wǎng)速變慢。
4. 去年5月，F(xiàn)CC同樣以國家安全為由拒絕了中國移動美國牌照申請。公開信息顯示，F(xiàn)CC同時也在評估中國聯(lián)通在美經(jīng)營牌照。
4月9日，美國司法部發(fā)公告稱，經(jīng)由該國司法部、國土安全部、商業(yè)部等多個機構(gòu)聯(lián)合調(diào)查，一致同意并建議美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）撤銷和終止中國電信在美國經(jīng)營國際電信業(yè)務(wù)的牌照，禁止其在美國的國際通信服務(wù)，以確保美國的國際通信安全。
美國司法部給出的理由是，中國電信未能完全履行2007年與司法部簽署的一份保證書條款，并且有可能受中國政府的控制、利用和影響，讓中國的國營機構(gòu)有機會在美國“從事惡意網(wǎng)絡(luò)活動和間諜行動”，從而為美國帶來國家安全與執(zhí)法的風險。
中國電信于2001年7月20日獲得美國國際電信業(yè)務(wù)牌照，5個月后，即當年11月22日，中國電信美洲公司成立，總部位于弗吉尼亞州赫登市。官網(wǎng)顯示，中國電信美洲公司目前在31個國家設(shè)有辦事處，為美國、加拿大和拉丁美洲的客戶提供多種通信服務(wù)，例如國際專線、IP接入、虛擬專用網(wǎng)、IDC、語音批發(fā)和移動虛擬運營等，是中國電信最大國際子公司。
中國電信明確否認上述指責，表示一直與美國監(jiān)管機構(gòu)保持了“高度的合作和透明”。在聲明中，中國電信還說道：“我們一直遵循最高的國際標準提供運營和服務(wù)，我們將提供更多細節(jié)以支持我們的立場，并致力于解決問題�！�
中國電信是上市企業(yè)，旗下有多家國際子公司，但各國際子公司的業(yè)務(wù)收入均沒有被公布于財報中。多位資深行業(yè)人士向《財經(jīng)》記者表示，中國電信美洲公司的業(yè)務(wù)收入占比不會太大，吊銷牌照對中國電信集團的營收影響幾乎可忽略不計，它更像是一種政治打壓手段，而且反映了美國政府近年來的監(jiān)管特色，即過分強調(diào)通信基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)對國家安全的重要性。
雖然對于營收影響不大，但一位不愿透露姓名的前中國電信國際業(yè)務(wù)資深人士告訴《財經(jīng)》記者，吊銷牌照主要影響的是固網(wǎng)業(yè)務(wù)，意味著中美之間的互聯(lián)網(wǎng)通道有可能變狹窄，中美網(wǎng)民訪問對方的網(wǎng)站都會覺得網(wǎng)速變慢。
去年5月，F(xiàn)CC同樣以國家安全為由拒絕了中國移動美國牌照申請。公開信息顯示，F(xiàn)CC同時也在評估中國聯(lián)通在美經(jīng)營牌照。
在4月10日下午舉行的中國外交部例會上，有來自法新社的記者就此事進行提問。中國外交部發(fā)言人趙立堅回應(yīng)稱，中方對此堅決反對。中國政府一貫要求中國企業(yè)在依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照市場原則開展對外經(jīng)濟合作，同時也要求它們遵守當?shù)胤煞ㄒ?guī)。敦促美方遵守市場經(jīng)濟原則，停止將國家安全泛化，將經(jīng)濟問題政治化的錯誤做法，停止對中國企業(yè)的無理打壓，為中國企業(yè)赴美投資、經(jīng)營提供公平、公正、非歧視的環(huán)境。
214牌照背后
在行業(yè)人士口中，本文所討論的美國電信業(yè)務(wù)經(jīng)營牌照有個更具體的名稱——214國際業(yè)務(wù)牌照（以下簡稱“214牌照”）。
之所以稱為214牌照，是因為美國通信法（1934年版及1996年修訂版）第214條規(guī)定，除非FCC許可，任何運營商不得建設(shè)任何新的通信線路或延伸任何現(xiàn)有線路，不得收購或運營任何通信線路或其延伸線路，不得利用現(xiàn)有線路或其延伸線路從事通信傳送服務(wù)。
為了在美國開展電信業(yè)務(wù)，中國三大運營商均向FCC申請214牌照。除了中國電信，中國聯(lián)通美國公司也于2002年9月11日拿到了牌照。中國移動國際美國公司于2011年9月1日向FCC申請214牌照，歷時7年8個月，但最終于2019年5月9日被FCC以國家安全和法律實施風險為由否決。此外，還有另一家中資運營商，中信國際電訊美國公司于2002年6月29日提交牌照申請，目前仍在FCC審批流程中。
事實上，F(xiàn)CC在拒絕中國移動牌照申請時，就公開表示將重新評估已頒發(fā)給其他中國運營商的美國214牌照。這意味著，不僅僅中國電信，中國聯(lián)通的美國214牌照也在被重新審核之中，也存在著牌照被取消風險。
至于中國移動和中信國際牌照審批流程長達數(shù)年之久，是因為按照美國相關(guān)監(jiān)管規(guī)則，如果美國電信牌照申請者10％或以上的所有權(quán)為外資，F(xiàn)CC會先將此類申請轉(zhuǎn)交給美國電信安全審查小組（Team Telecom）進行協(xié)助審查。Team Telecom 是由美國聯(lián)邦政府國務(wù)院（DoS）、司法部（DoJ）、國防部（DoD）、國土安全部（DHS）、財政部（DoT）、商務(wù)部（DoC）和貿(mào)易代表署（USTR）和聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）等部門組成的跨部門工作小組。
2020年4月4日，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政令，成立美國電信服務(wù)行業(yè)外國參與評估委員會（the Committee for the Assessment of Foreign Participation in the United States Telecommunications Services Sector，以下簡稱“新電信評估委員會”）。新電信評估委員會將取代之前非正式的跨部門工作小組Team Telecom，委員會目前由美國司法部部長兼任，成員則由美國國防部長、總檢察長、國土安全部長等組成，委員會的職責與權(quán)力在行政令上也有詳細說明。
多位行業(yè)人士認為，Team Telecom從一聯(lián)合工作組變成正式機構(gòu)，反映了美國進一步擴大電信服務(wù)對國家安全的重要性。
大概率吊銷？
根據(jù)美國司法部4月9日的公告，相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)建議取消中國電信在美經(jīng)營牌照的依據(jù)主要為幾點。一是自2007年以來美國的國家安全環(huán)境不斷變化，美國司法部認為中國在針對美國的網(wǎng)絡(luò)活動中有一些作為；二是電信向美國政府提供的關(guān)于在何處存儲其美國記錄的陳述不正確，引發(fā)了有關(guān)誰可以訪問這些記錄的疑問；三是美國司法部認為電信關(guān)于其網(wǎng)絡(luò)安全實踐的公開陳述不準確，引發(fā)美國司法部擔心有關(guān)中國電信是否遵守聯(lián)邦和州網(wǎng)絡(luò)安全與隱私法的問題；四是美國司法部認為中國電信在美國運營為惡意網(wǎng)絡(luò)活動提供了條件。
美國司法部公告還指出，上述有部分指控與中國電信未能遵守2007年《保證書》有關(guān)，這一保證書是FCC授予中國電信214牌照的依據(jù)。并且，相關(guān)機構(gòu)還認定讓中國電信擁有214牌照所帶來的國家安全和執(zhí)法風險，是無法通過額外的風險防控措施去減輕的。
2007年，中國電信美洲公司股權(quán)發(fā)生變化，由中國電信集團有限公司下屬子公司，變更為中國電信股份有限公司下屬子公司，從而向FCC申請214牌照變更。經(jīng)Team Telecom審查，在中國電信美洲公司與司法部等簽署了一份保證書（Letter of Assuarance）后，Team Telecom向FCC建議，不反對中國電信美洲公司股權(quán)變更申請。
《人民郵電報》曾報道過發(fā)生在2018年的一次谷歌服務(wù)流量誤操作，該類事件很可能引發(fā)美國監(jiān)管機構(gòu)指控中國電信運營商們誤導(dǎo)美國通信。
2018年11月13日，因為尼日利亞運營商MainOneCable的錯誤操作，國外一些原本應(yīng)流向谷歌地址的數(shù)據(jù)流量被改變了路徑而轉(zhuǎn)向了中國電信，致使中國電信的網(wǎng)絡(luò)受到?jīng)_擊，同時MainOneCable的互聯(lián)線路嚴重擁塞，超限部分流量被丟棄，造成國外部分用戶無法使用谷歌的部分服務(wù)，故障持續(xù)時間約1小時20分鐘。MainOneCable在葡萄牙和南非之間運營著一條海底電纜，是中國電信的客戶。
盡管互聯(lián)網(wǎng)流量路由異常是全球的普遍現(xiàn)象，相當一部分中國專家認為此次事件主要是互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)帶來的問題，屬于技術(shù)漏洞，且谷歌事后也表示，谷歌大部分網(wǎng)絡(luò)流量都是加密的，即使轉(zhuǎn)移也不會使其受到窺探，也未有理由相信此次事件是有人蓄意造成，但仍有外媒稱是因遭到來自中國運營商的流量“劫持”導(dǎo)致國外訪問異常的發(fā)生。
2018年11月17日，中國電信在官網(wǎng)公布對此事的情況說明，指出“劫持說”缺乏事實依據(jù)。但現(xiàn)在看來，中國電信的解釋應(yīng)不足以消除美國相關(guān)機構(gòu)的懷疑。
前中國電信人士向《財經(jīng)》記者評價說，鑒于美國司法部的指控措辭十分嚴厲， FCC吊銷中國電信214牌照是大概率事件，而中國聯(lián)通還存在一定保住牌照的可能性。
《財經(jīng)》記者獲悉，中國電信正在積極尋求包括法律維權(quán)在內(nèi)的多種方式力求解決牌照危機。
后果可能是什么？
數(shù)量龐大的國際長途通信、國際漫游和國際互聯(lián)網(wǎng)都涉及不同類型的國際通信業(yè)務(wù)，因此電信業(yè)是一個十分需要國際化運營的行業(yè)。AT&T、英國電信、德國電信、沃達豐、Do Co Mo等國際領(lǐng)先運營商都在全球設(shè)立了分支機構(gòu), 掌握了全球絕大部分的國際網(wǎng)絡(luò)資源和國際通信業(yè)務(wù)量。
本世紀初開始，中國運營商紛紛在與中國發(fā)生國際通信業(yè)務(wù)集中的區(qū)域設(shè)立銷售分/子公司，成為中國運營商尋求國際化的重要表現(xiàn)。
中國電信是國內(nèi)最早“走出去”的電信運營商，其次是中國聯(lián)通。
拿到美國214牌照以后，中國電信和中國聯(lián)通都在美國進行了較大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)部署，在美國洛杉磯、舊金山、圣何塞、西雅圖、芝加哥等城市以及加拿大多倫多和溫哥華等地分別建立了海外POP（入網(wǎng)點），將中國骨干互聯(lián)網(wǎng)延伸到美國，在美國POP與美洲和歐洲等地運營商建立骨干互聯(lián)網(wǎng)，因此，美國214牌照對提升中國骨干互聯(lián)網(wǎng)國際帶寬和網(wǎng)絡(luò)性能有重要作用。
同時，中國電信和中國聯(lián)通各自投資的跨太平洋海纜容量引接到美國POP（中國電信在中國運營商中擁有的國際海纜資源最為豐富），不僅滿足自有骨干互聯(lián)網(wǎng)國際帶寬需求，而且向美國本地及跨國企業(yè)和運營商出售至美國的大容量國際專線（國際海纜帶寬）。
但網(wǎng)絡(luò)覆蓋只是提供通信服務(wù)的基礎(chǔ)，并不與業(yè)務(wù)經(jīng)營規(guī)模直接劃等號。多位長期駐美的華人向《財經(jīng)》記者表示，在美國本地，中國電信和中國聯(lián)通的存在感都很低。
中國運營商在海外主要服務(wù)對象是出海的中資機構(gòu)。兩位在海外有業(yè)務(wù)的中國企業(yè)高管均向《財經(jīng)》記者表示，主要是央企國企在海外發(fā)展業(yè)務(wù)時傾向于選擇中國電信。
一旦中國電信被取消214牌照，此前在美國的網(wǎng)絡(luò)部署很可能要么撤回要么停用。上述前中國電信人士表示，這意味著從中國訪問美國網(wǎng)站本來就慢，將來網(wǎng)速會更慢。
“中國現(xiàn)在有兩條通信海纜通往美國，這些海纜都是運營商合建而成，就像高速公路一樣，中國電信占用了其中幾條車道，一旦失去牌照，中國電信的‘車道’會被停用，或者不得不花更高的代價租用其它運營商的‘車道’。”上述前中國電信人士對《財經(jīng)》記者解釋說。
互聯(lián)網(wǎng)是支撐現(xiàn)代科技與經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)也是全球各國通力合作的結(jié)果，中美通信海纜的建設(shè)可充分證明這一點。
中美之間第一條最重要的海底光纜是中美海纜（China-US Cable Network，CUCN），由包括中國電信在內(nèi)的全球23個電信機構(gòu)共同出資建造。1997年12月，中美海纜開工建設(shè)，其中的北線于1999年12月初全部建成，并于2000年1月19日正式投入使用，南段于2001年4月27日投入使用。
2016年12月，由于維護成本上升，經(jīng)中美海纜管理委員會的一致同意，中美海纜在2016年底退役，其功能由亞太直達海底光纜代替，而亞太直達海底光纜是中國電信在上海建設(shè)的第二條連接東南亞的主力海纜。
另一條重要海纜是跨太平洋快線（Trans-Pacific Express，簡稱TPE）又稱橫太平洋快速海纜，為連接中國大陸、中國臺灣地區(qū)、韓國、日本和美國的一條海底通信電纜，由中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通、中華電信、韓國通信和威訊六家通信運營商共同出資50億美元籌建，之后美國電信運營商AT&T和日本電信運營商NTT于2008年3月加入建設(shè)。
多位行業(yè)人士表示，美國以國家安全為由，將中美兩大經(jīng)濟體之間的互聯(lián)網(wǎng)通路人為變窄，不僅不利于中美雙方，也將不利于全球經(jīng)濟與科技的協(xié)同發(fā)展。
