2017年3月，美國(guó)的600MHz頻段激勵(lì)拍賣結(jié)束。拍賣歷經(jīng)四個(gè)階段，耗時(shí)近10個(gè)月，最終從廣播電視運(yùn)營(yíng)商回收84MHz頻率資源，50家公司成功拍得共計(jì)70MHz的授權(quán)頻率使用牌照，拍賣總金額近200億美元，出讓頻率的廣播電視運(yùn)營(yíng)商獲補(bǔ)償金約100億美元。至此，全球首次頻譜資源激勵(lì)拍賣落下帷幕。
激勵(lì)拍賣的背景
激勵(lì)拍賣是一種通過(guò)市場(chǎng)手段，鼓勵(lì)現(xiàn)有頻譜持有者自愿放棄頻譜使用權(quán)，并通過(guò)頻率的重新規(guī)劃分配來(lái)優(yōu)化頻譜資源配置的拍賣方式。不同于以往的頻率拍賣，激勵(lì)拍賣增加了以市場(chǎng)化手段組織頻率回收的階段，頻率持有者基于自愿的原則放棄頻率使用權(quán)。
為應(yīng)對(duì)移動(dòng)寬帶業(yè)務(wù)激增所帶來(lái)的頻率資源緊缺問(wèn)題，2010年3月，美國(guó)正式發(fā)布《國(guó)家寬帶計(jì)劃》，建議國(guó)會(huì)賦予聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）實(shí)施激勵(lì)拍賣的權(quán)力。在多方的共同努力下，2012年2月，國(guó)會(huì)正式賦予FCC激勵(lì)拍賣的權(quán)力。
——前期準(zhǔn)備
2012年3月，F(xiàn)CC成立激勵(lì)拍賣專門工作組，著手研究并制定激勵(lì)拍賣實(shí)施規(guī)則，并計(jì)劃最先在UHF廣播電視頻段再分配中使用，同時(shí)成立由經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成的激勵(lì)拍賣專家委員會(huì)。5月，F(xiàn)CC組織召開(kāi)廣播電視頻道共享研討會(huì)，6月召開(kāi)頻譜重新打包和規(guī)劃研討會(huì)。10月，公布激勵(lì)拍賣實(shí)施規(guī)則。
——拍賣規(guī)則
激勵(lì)拍賣包括反向拍賣、頻率重新打包和規(guī)劃、前向拍賣三個(gè)部分。反向拍賣確定出廣播電視臺(tái)愿意出讓頻譜的價(jià)格，前向拍賣確定移動(dòng)通信運(yùn)營(yíng)商愿意為得到頻譜牌照所支付的價(jià)格。激勵(lì)拍賣按公布頻譜拍賣總量目標(biāo)、反向拍賣、前向拍賣順序循環(huán)進(jìn)行直至拍賣結(jié)束。
拍賣沒(méi)有設(shè)置結(jié)束日期。拍賣結(jié)束需滿足實(shí)現(xiàn)本階段頻譜目標(biāo)，不能實(shí)現(xiàn)頻譜目標(biāo)則降低頻譜目標(biāo)進(jìn)入下一階段進(jìn)行拍賣。拍賣結(jié)束還需滿足兩個(gè)價(jià)格要求：一是當(dāng)拍賣頻譜目標(biāo)大于等于70MHz時(shí)，前向拍賣平均價(jià)格大于或等于1.25美元/MHz/人口；二是前向拍賣累計(jì)投標(biāo)價(jià)格滿足FCC確定的支付價(jià)格。頻譜目標(biāo)和頻譜價(jià)格同時(shí)滿足拍賣要求時(shí)激勵(lì)拍賣成功結(jié)束。
——頻率劃分方案
通過(guò)開(kāi)展研究及與有關(guān)國(guó)家進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終FCC提出計(jì)劃通過(guò)激勵(lì)拍賣為移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商提供最少42MHz、最多126 MHz的頻率資源。拍賣所涉及的廣播電視頻段為578～608MHz（30～36頻道）和614～698 MHz（38～51頻道），其中37頻道（608～614MHz）為射電天文頻率，不能被重新分配。由于廣播頻道的帶寬為6MHz，而移動(dòng)通信信道帶寬需要是5MHz的倍數(shù)，因此必須對(duì)將要回收的頻譜進(jìn)行重新打包。
基于可回收用于拍賣的廣播電視頻率總量，F(xiàn)CC制定了共九個(gè)階段的頻譜拍賣方案：第一階段拍賣126MHz頻率資源，劃分為10對(duì)5MHz頻譜塊，涉及全部21個(gè)頻道；第二階段拍賣共計(jì)114MHz頻率資源，涉及19個(gè)頻道，劃分為9個(gè)頻譜塊；第三階段拍賣共計(jì)108MHz頻率資源，涉及18個(gè)頻道，劃分為8個(gè)頻譜塊；此后，每一階段所拍賣的頻率資源較上一階段減少6MHz（也即一個(gè)廣播電視頻道的帶寬），直至第九階段拍賣共計(jì)42MHz頻率資源。
若前向拍賣所得足夠支付反向拍賣所需的頻譜回收價(jià)格，則拍賣結(jié)束，否則進(jìn)入下一階段的拍賣。每一階段的拍賣都從反向拍賣重新開(kāi)始，直至進(jìn)入第九階段。若在第九階段仍無(wú)法達(dá)成雙向一致，則整個(gè)激勵(lì)拍賣失敗。
激勵(lì)拍賣的進(jìn)程
600MHz廣播電視頻段激勵(lì)拍賣從2016年5月開(kāi)始，先后經(jīng)歷四個(gè)階段，最終于2017年3月30日結(jié)束。84MHz的廣播電視頻率共拍得約198億美元，其中約100.5億美元用于支付在反向拍賣中中標(biāo)的廣播電視運(yùn)營(yíng)商出讓其原有頻率的補(bǔ)償，除去組織拍賣所產(chǎn)生的其他開(kāi)銷，共計(jì)約73億美元的結(jié)余將劃歸聯(lián)邦政府。
——拍賣進(jìn)程
第一階段（2016年5月31日～8月30日），根據(jù)前期對(duì)廣播電視臺(tái)意向統(tǒng)計(jì)，確定可回收用于拍賣的頻譜總量為126MHz，分為10對(duì)5MHz的頻譜塊進(jìn)行拍賣。反向拍賣的最終報(bào)價(jià)為864億美元收回126MHz頻譜，在后續(xù)進(jìn)行的前向拍賣中，126MHz的頻率資源僅拍得約231億美元，拍賣被迫進(jìn)入下一階段。
第二階段（2016年9月13日～10月19日），反向拍賣的目標(biāo)為114MHz的廣播電視頻譜，分為9對(duì)5MHz的頻譜塊進(jìn)行拍賣。本階段，反向拍賣最終報(bào)價(jià)為546億美元，但是隨后進(jìn)行的前向拍賣僅拍得215億美元，拍賣進(jìn)入下一階段。
第三階段（2016年11月1日～12月3日），反向拍賣的目標(biāo)為108MHz的廣播電視頻譜，分為8對(duì)5MHz的頻譜塊進(jìn)行拍賣。本階段的反向拍賣結(jié)果約為403億美元，隨后進(jìn)行的前向拍賣僅拍得約197億美元，仍未達(dá)到拍賣結(jié)束的目標(biāo)，拍賣再次進(jìn)入下一階段。
第四階段（2016年12月13日～2017年3月30日），反向拍賣頻譜回收目標(biāo)為84MHz ，分為7對(duì)5MHz的頻譜塊進(jìn)行拍賣。在這一階段的反向拍賣中，反向拍賣共實(shí)現(xiàn)約100.5億美元的報(bào)價(jià)，而后續(xù)進(jìn)行的前向拍賣共拍得約198億美元，達(dá)到了拍賣結(jié)束的要求。至此，美國(guó)的600MHz頻段激勵(lì)拍賣結(jié)束。
激勵(lì)拍賣引發(fā)的思考
——美國(guó)積極規(guī)劃廣電頻段
從全球范圍來(lái)看，地面廣播電視業(yè)務(wù)正在快速被有線電視、IPTV、互聯(lián)網(wǎng)視頻等所取代，市場(chǎng)份額呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。為了提升廣播電視頻段頻譜效率，F(xiàn)CC積極對(duì)廣播電視頻段進(jìn)行規(guī)劃整合。作為政府機(jī)構(gòu)，F(xiàn)CC能夠秉持公正的態(tài)度，積極開(kāi)展廣播電視頻段的頻率規(guī)劃，將寶貴的頻率資源從效率低的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到效率高的業(yè)務(wù)，大大提升了頻譜資源的使用效率，進(jìn)一步促進(jìn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
——初始階段700MHz頻段拍賣
美國(guó)的地面廣播電視經(jīng)過(guò)模擬向數(shù)字的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)了698～806MHz共計(jì)18個(gè)頻道（52～69頻道）、108MHz的“數(shù)字紅利”。為了保障寬帶移動(dòng)通信飛速發(fā)展所帶來(lái)的用頻需求，F(xiàn)CC計(jì)劃將“數(shù)字紅利”頻段主要用于移動(dòng)通信業(yè)務(wù)。2008年，F(xiàn)CC對(duì)700MHz頻段進(jìn)行拍賣，共拍得約195億美元（后續(xù)在2011年對(duì)部分流拍頻段進(jìn)行了重新拍賣），移動(dòng)通信運(yùn)營(yíng)商在此次拍賣中獲得了優(yōu)質(zhì)的無(wú)線電頻率資源，為第三代、第四代移動(dòng)通信的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
——進(jìn)階階段600MHz頻段拍賣
此次進(jìn)行的600MHz頻段拍賣是在前期700MHz頻段拍賣的基礎(chǔ)上，F(xiàn)CC對(duì)廣播電視頻段的又一次整合。為了進(jìn)一步提升廣播電視頻段的利用效率，緩解移動(dòng)通信頻率資源緊張問(wèn)題，F(xiàn)CC在2010年的《國(guó)家寬帶戰(zhàn)略》中提出計(jì)劃通過(guò)激勵(lì)拍賣的方式在廣播電視頻段騰退120MHz的頻率資源，用于發(fā)展移動(dòng)通信。此后，經(jīng)過(guò)近四年的籌備以及長(zhǎng)達(dá)10個(gè)月四個(gè)階段的拍賣后，2017年3月，美國(guó)的600MHz頻段激勵(lì)拍賣落下帷幕。拍賣共拍出84MHz的頻率（其中70MHz為授權(quán)使用），至此，美國(guó)共實(shí)現(xiàn)了192MHz的廣播電視頻率清退。
——激勵(lì)拍賣首創(chuàng)成功
激勵(lì)拍賣的概念是美國(guó)在全球首先提出的。盡管600MHz頻段激勵(lì)拍賣歷經(jīng)兩次推遲，先后經(jīng)歷四個(gè)階段，耗時(shí)近10個(gè)月才完成，但最終實(shí)現(xiàn)了84MHz的頻率清退，達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，可以說(shuō)是成功的。
小 結(jié)
美國(guó)通過(guò)拍賣的方式，鼓勵(lì)頻率資源向用頻緊缺的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移，不斷提升頻譜的使用效率，通過(guò)市場(chǎng)化的方式優(yōu)化無(wú)線電頻率資源的配置，也為其他國(guó)家的頻譜資源管理提供了新的方法和思路。
在以5G、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新技術(shù)和新業(yè)務(wù)飛速發(fā)展的今天，我國(guó)也面臨著頻率資源緊缺的問(wèn)題。我國(guó)的無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)可以開(kāi)展頻率資源市場(chǎng)化配置的可行性研究，在合適的時(shí)機(jī)下，選取典型頻段和業(yè)務(wù)開(kāi)展試點(diǎn)工作，為今后我國(guó)的頻率資源市場(chǎng)化配置提供依據(jù)。
回顧美國(guó)的激勵(lì)拍賣，主要有以下特點(diǎn)。
1.基于自愿原則。前期美國(guó)的700MHz頻段拍賣，主要采取政府回收、確定基準(zhǔn)價(jià)的方式完成拍賣。政府基于全國(guó)范圍內(nèi)廣播電視臺(tái)站的情況，綜合確定所要清退的廣播電視頻段范圍和數(shù)量，各競(jìng)拍者再通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式完成頻率拍賣。此次激勵(lì)拍賣的亮點(diǎn)在于“反向拍賣”，廣播電視運(yùn)營(yíng)商基于FCC的頻譜回收?qǐng)?bào)價(jià)，自愿投標(biāo)放棄廣播電視頻譜的使用權(quán)。通過(guò)多輪報(bào)價(jià)，最終確定中標(biāo)者。
2.頻譜拍賣總量不定。激勵(lì)拍賣的前向拍賣與傳統(tǒng)的拍賣方式一樣，但卻有著本質(zhì)上的不同。在反向拍賣結(jié)束前，參加本階段前向拍賣的競(jìng)拍者不能事先知道在前向拍賣中可以拍賣的頻譜數(shù)量、可用的特定頻率以及該特定頻率可使用的地區(qū)。此外，與傳統(tǒng)拍賣方式的單一頻帶、一定數(shù)量的頻譜塊和統(tǒng)一設(shè)置的地理區(qū)域許可不同，激勵(lì)拍賣中的前向拍賣不同地理區(qū)域可拍賣的頻譜量也不同。這就使得整個(gè)激勵(lì)拍賣存在更大的變數(shù)和不可預(yù)知性，存在著拍賣失敗的可能。
3.拍賣規(guī)則復(fù)雜、考慮事項(xiàng)多。激勵(lì)拍賣包含反向拍賣、頻譜重新打包和前向拍賣三個(gè)部分，各個(gè)部分環(huán)環(huán)相扣、相互依存。前向拍賣中的頻譜依賴于反向拍賣中頻譜投標(biāo)和重新打包結(jié)果；反向拍賣的中標(biāo)者將從前向拍賣中獲得收益；重新打包方法用于決定反向拍賣中標(biāo)者以及為仍在運(yùn)營(yíng)的廣播電視臺(tái)分配哪些頻道。激勵(lì)拍賣要想成功實(shí)施，三個(gè)部分必須同時(shí)起作用。此外，頻譜的重新打包涉及廣播電視頻段的重組。由于激勵(lì)拍賣后仍將有廣播電視公司繼續(xù)在UHF頻段提供業(yè)務(wù)，因此在廣播電視頻段重組時(shí)，要考慮各業(yè)務(wù)之間干擾問(wèn)題，邊境地區(qū)還要考慮和周邊國(guó)家的協(xié)調(diào)問(wèn)題。
無(wú)線電頻譜資源是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)資源。某院士曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“沒(méi)有無(wú)線資源，一切都是建立在沙子上的。”這不僅體現(xiàn)在地面無(wú)線通信方面，也體現(xiàn)在衛(wèi)星、廣播和科學(xué)研究等許多方面。也不僅僅體現(xiàn)在民用領(lǐng)域，更體現(xiàn)在軍事斗爭(zhēng)過(guò)程中。
在資源回收過(guò)程中引入拍賣手段，彰顯政府的開(kāi)放和靈活。另外，最近在5G領(lǐng)域做出的一系列動(dòng)作，包括高頻段和中頻段，更彰顯政府在推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新方面的決心。
